La figura del dictador es en la actualidad el paradigma de las formas de gobierno de concentración y abuso de poder. A pesar de las distinciones conceptuales e históricas, se suelen confundir en una misma realidad las formas de gobierno dictatorial, despótico y tiránico.
De forma amplia, se suele comprender que el dictador se arroga todos o muchos poderes políticos para ejercerlos con carencia parcial o completa de limitaciones jurídicas. Se entiende que constituye un abuso de autoridad que basa su existencia en la conculcación de la legalidad y el orden constitucional establecido. Sin embargo, la dictadura tiene un largo recorrido histórico que es necesario conocer para una comprensión cabal del concepto.
1. La República romana como escenario del surgimiento de la dictadura
Si bien es cierto que el concepto de dictadura es hoy central en la teoría del Estado y en el constitucionalismo, cuyo estudio demanda una investigación de sus conexiones sistemáticas, también hay que aclarar que se trata de un concepto con un desarrollo histórico que ha aparecido de manera incidental en las fronteras de distintas disciplinas como la historia política. No es una cuestión fácil de esclarecer ni de concluir una definición conceptual. Carl Schmitt declara al respecto que “será la más necia pedantería tratar de plasmar en una frase una obra política que, por lo demás, es rica en observaciones sensatas y acertadas, y más aún con una palabra como «dictadura», a la que la etimología general da una extensión ilimitada, puesto que, según ella, puede llamarse dictador a todo aquel que «dicta»”.
Teniendo lo anterior en consideración, el punto inicial al que debemos remontarnos no es otro más que la República romana. De hecho, los humanistas del Renacimiento entendieron la dictadura como un concepto propio de la historia de romana, tratada por los autores clásicos como un tema de la Antigüedad. Esto quiere decir que las primeras interpretaciones sobre la dictadura no pretendían articular una teoría jurídico-estatal general, sino inquirir y describir una institución históricamente circunscrita.
El rasgo más destacado del dictador romano estriba en su cometido, a saber: solventar una situación que pone en peligro el orden republicano. Esta circunstancia perniciosa y urgente es, principalmente, la que motiva su nombramiento, es su razón de ser. La dictadura se configura, por consiguiente, como el ejercicio de un poder estatal no constreñido por las limitaciones legales para lograr la superación de un estado concreto de anormalidad, particularmente la guerra y la sublevación interna. Un segundo rasgo radica en el carácter extraordinario de la dictadura, pues su misión es precisamente restablecer la normalidad. Una tercera característica ineludible es la suspensión de determinadas limitaciones jurídicas.
Como se ha mencionado, es la época republicana de la historia de Roma cuando hallamos el modelo original del gobierno de excepción institucionalmente previsto establecido para salvar las situaciones de emergencia. Dicho modelo ha sido la base de una tradición intelectual dentro del pensamiento jurídico-político occidental. En síntesis, el dictador constituía, en la República romana, la magistratura suprema extraordinaria. Así pues, “la dictadura es una sabia invención de la república romana, el dictador un magistrado romano extraordinario, que fue introducido después de la expulsión de los reyes, para que en tiempos de peligro hubiera un imperium fuerte, que no estuviera obstaculizado, como el poder de los cónsules, por la colegialidad, por el derecho de veto de los tribunos de la plebe y la apelación al pueblo” (Schmitt 2013). Este concepto exige un sucinto excurso orientado a la explicación de las magistraturas como instituciones de derecho romano, fundamentales en la vida política de Roma.
2. Las magistraturas
Con la expulsión del rey Lucio Tarquinio el Soberbio Roma dejó de ser una monarquía y el poder monocrático fue remplazado por el principio de la colegialidad materializado en la elección de dos cónsules por parte de los comicios. Los primeros cónsules fueron Lucio Junio Bruto y Lucio Tarquinio Colatino. También se estableció un período determinado para el ejercicio del cargo. El consulado es la más alta magistratura y el símbolo de la autoridad política de la República. Las distintas magistraturas fueron surgiendo de modo paulatino. Las magistraturas ordinarias regían en condiciones de normalidad y en períodos prefijados, pero también existieron magistraturas extraordinarias para circunstancias excepcionales. Por consiguiente, es patente la naturaleza republicana de la dictadura romana. De hecho, sólo transcurrieron aproximadamente diez años desde el inicio de la República (509 a. C.) cuando se nombró al primer dictador: Tito Larcio. La preservación de la República era la finalidad de la dictadura, no destituirla.
Las instituciones principales del régimen republicano fueron las magistraturas, los comicios y el Senado, todas ellas con importantes evoluciones históricas. No se deben identificar estos tres pilares de la política republicana con la distinción moderna de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, puesto que sus respectivas funciones mezclaban distintos aspectos. Los comicios eran las asambleas romanas y el Senado era un órgano colegiado de asesoramiento a las magistraturas. La auctoritas del Senado ejercía una notable influencia en el ejercicio de los poderes de gobierno y en la política de la civitas, a pesar de que sus opiniones no fueran preceptivas.
Magistratus “es el cargo político en virtud del cual su titular tiene la facultad y el deber de ejercer en nombre de la Res publica romana, una serie de funciones y de realizar una serie de actos propios de su cargo, igualmente eficaces respecto a todos los ciudadanos romanos” (Fernández de Buján y García Garrido 2015). Esto quiere decir que una magistratura era un cargo con el que se le conferían a un ciudadano una serie de atribuciones para ejercitar ciertas funciones ligadas a la dirección política y la administración.
Las características generales de las magistraturas romanas son la electividad directa por los comicios, la anualidad como duración normal (con ciertas excepciones), la colegialidad en el desempeño del cargo, la gratuidad y, de forma más discutida, la responsabilidad. El concepto más importante es el de imperium. Este es un poder global que no todas las magistraturas poseían. Los magistrados dotados de imperium tenían en poder de coercitio, es decir, de represión penal para perseguir y castigar directamente a quienes cometían delitos públicos, crimina, para garantizar la paz ciudadana. El imperium también comprende el ejercicio de la iurisdictio, para dirigir y controlar el proceso civil. Asimismo, podían tomar los auspicios con los Augures (prestigioso e influyente colegio sacerdotal), podían convocar al Senado por tener ius agendi cum patribus y podían convocar a los comicios por tener ius agendi cum populo. El imperium también implicaba el ius edicendi, esto es, el poder normativo de dictar normas obligatorias en forma de edictos.
Un criterio de clasificación importante es la distinción entre los magistrados mayores y los magistrados menores. Los primeros son los cónsules, los pretores y los censores, y los segundos son los ediles y los cuestores. El consulado era la magistratura ordinaria suprema y central de la República. La misma proclamación de la República está ligada al nombramiento de los primeros cónsules. Estos eran elegidos por los comicios centuriados y una función destacada era la de presentar propuestas legislativas a los comicios. Era una magistratura con imperium. Se elegían dos cónsules por año más los correspondientes cónsules sustitutos (consul suffectus) si morían en el año de ejercicio. Al concluir la etapa republicana de la historia de Roma con la llegada del Principado en el año 27 a. C. (sistema político de transición hacia el Imperio instaurado de facto por Augusto) el consulado se convierte en una magistratura meramente simbólica.
3. La dictadura
Con estos elementos podemos comprender la figura del dictador como magistratura suprema extraordinaria. No era un cargo electivo, puesto que su nombramiento se llevaba a cabo por un cónsul según la opinión del Senado. Dicho acto era un nombramiento solemne para el cual eran precisos ciertos ritos. Era importante que se realizase in agro romano, oriens, nocte silentio (en suelo romano, mirando al oriente, en el silencio de la noche). El dictador es una figura constitucionalmente prevista, es decir, en concordancia con los usos políticos consolidados, pero a la vez se sustrae a los principios que delimitan a las otras magistraturas. No está sometido al veto de ningún magistrado y la provocatio ad populum no le vincula. Las facultades de la dictadura romana se apoyan exclusivamente en la consecución de su cometido.
El dictador concentraba los poderes en su figura sin colegialidad y disponía de cuantas facultades fueran precisas para proteger a la República de la situación de peligro. “Dicho en pocas palabras, el dictador poseía todos los poderes que fueran necesarios para superar el peligro que había llevado a su designación, incluidos el poder sobre la vida y la muerte de las personas, y no se encontraba sujeto a las limitaciones que pesaban sobre las magistraturas ordinarias del Estado” (Siles Vallejos 2014).
Una forma constitucional elemental a la que la dictadura estaba sujeta era la estricta separación entre aquellos que declaran la emergencia y aquellos que ejercen los poderes dictatoriales. Esto instauraba una dificultad contra el uso arbitrario de la dictadura, pues no tenía sentido que un cónsul, que nombraba a un “ciudadano eminente” como dictador, se desplazara a sí mismo si las circunstancias no lo exigían realmente. Asimismo, otra característica tan crucial como la anterior es la limitación temporal del cumplimiento del cometido dictatorial. El límite lo constituía un plazo improrrogable de seis meses. El tiempo se podía reducir si se solventaba con éxito la situación que justificaba la dictadura.
Lucio Quincio Cincinato es recordado como un ejemplo de honradez, rectitud y espíritu cívico al despojarse del cargo de dictador a los pocos días de su nombramiento una vez concluida su misión, a pesar de poder prolongar sus estatus durante seis meses.
Las modalidades elementales de la dictadura romana dependían del tipo de peligro que amenazaba al orden republicano. Las dos modalidades básicas eran la del dictator rei publicae gerundae causa, en caso de guerra externa, y la del dictator seditionis sedandae causa, en caso de sedición y rebelión interna. La primera modalidad era la más frecuente. Esto muestra el carácter predominantemente militar de la institución. Por este motivo se le otorgaba el título de magister populi por el que se erigía como jefe del ejército. El dictador podía nombrar a un lugarteniente con el que compartía las tareas, bajo el título de jefe de la caballería, magister equitum. Existieron otras modalidades de menor relevancia relacionadas con ritos cívicos y religiosos como la del dictator clavo figendi causa para fijar un clavo en el templo de Júpiter, la del dictator feriarum Latinarum causa para la celebración de juegos o la del dictator comitiorum habendorum causa para convocar comicios.
En Roma no se dieron dos dictaduras iguales, ya que cada circunstancia histórica exigía poderes y líneas de actuación diferentes. Fue cada dictador quien decidió lo que convenía. No obstante, las características mencionadas no se transgredieron hasta los dos últimos dictadores: Lucio Cornelio Sila y Cayo Julio César. El funcionamiento anómalo se produjo al realizar el nombramiento por tiempo ilimitado y los poderes concedidos excedían los comunes del cargo que no se ceñían a la conservación del orden constitucional. Estas condiciones no fueron bien recibidas por los romanos. Cabe recordar que uno de los principios políticos inalterables era la prohibición de restaurar la monarquía, por lo que existió una animadversión a los poderes absolutos.
Las dictaduras tardías de Sila y César fueron, respecto a las antiguas dictaduras republicanas, jurídicamente iguales pero políticamente diferentes. Tan importante es dicha disparidad que Schmitt observa en esta distinción un atisbo de la escisión entre la dictadura comisarial y la dictadura soberana. La comisarial se mantiene en el marco del orden constitucional establecido. Por el contrario, la dictadura soberana se sirve da la suspensión total del ordenamiento jurídico para la producción de un orden distinto y nuevo.
En definitiva, mediante la dictadura se estaría negando una norma precisamente para asegurarla en la realidad político-histórica. La excepción a la norma no es arbitraria, la dialéctica es más compleja. La oposición se da entre la eficacia de la norma y su método de realización. Carl Schmitt (2013, p. 64) observa que la posibilidad de la separación entre “las normas de derecho” y “las normas de la realización del derecho” constituye la esencia de la dictadura desde la perspectiva teórico-jurídica. Este es el fundamento que permite distinguir, para Schmitt, la dictadura de un despotismo cualquiera, puesto que la primera es dependiente de la consecución de un objetivo perseguido “correspondiente a una representación normativa” concreta. Esto pone de manifiesto la centralidad y relevancia de la limitación temporal. Según esta concepción, la dictadura ignora el derecho para realizarlo en el decurso fáctico dinámico-causal. No se trata, en nuestro caso, de nada parecido a una justificación de la dictadura, sino tan sólo de su mera comprensión sobre la base de las investigaciones clásicas.
En conclusión, cabe señalar que la dictadura romana no agota todo el sentido del concepto de dictadura. Es necesaria la elaboración de una doctrina sistemática en la teoría del Estado y la Constitución, además de analizar las distintas nociones y realidades históricas relacionadas con la dictadura y sus conceptos asociados (los Ensayos sobre la Dictadura de Carl Schmitt son la principal referencia sobre esta materia). No obstante, todo estudio sobre la dictadura debe partir de la dictadura romana como modelo original, pues el desarrollo de su concepto “parte de la institución del derecho estatal romano designada como dictadura” (ibíd.).
El derecho romano es, sin duda, una de las grandes creaciones humanas y una de las más importantes realidades de influencia social a lo largo de la historia. Schmitt aclara que la concepción de dictadura que los humanistas del Renacimiento elaboraron interpretando los textos de autores como Cicerón, Tito Livio, Tácito, Plutarco o Suetonio se mantuvo hasta el siglo XIX. La dictadura romana es la institución que funda los modelos de emergencia que perviven hasta hoy.
Bibliografía
Fernández de Buján, F. y García Garrido, M J. (2015). Fundamentos clásicos de la democracia y la administración. Madrid: Ediciones Académicas.
Schmitt, C. (2013). Ensayos sobre la Dictadura 1916-1932. Madrid: Tecnos.
Siles Vallejos, A. (2014). La dictadura en la República romana clásica como referente paradigmático del régimen de excepción constitucional. Derecho PUCP: Revista de la Facultad de Derecho. N. 73, pp. 411-424.
